招商引資亂象是一個(gè)老話題,但迄今重提這個(gè)老話題卻依然讓人感覺沉重。因?yàn)檫@幾年招商引資亂象不僅沒有改觀,反而引發(fā)了更多的沖突和矛盾,其中以各地多次爆發(fā)抵制PX項(xiàng)目最為典型。
盲目招商正成為各地群眾性事件爆發(fā)的一個(gè)新誘因,相比著三年免稅、低成本土地等優(yōu)惠政策,這種沖突更為直接、更具破壞性,對構(gòu)建融洽的干群關(guān)系和和諧社會(huì)建設(shè)的影響更為惡劣,亟待引起相關(guān)部門的重視。
隨著時(shí)代的發(fā)展,地毯式的招商引資路徑已成為過去,各地政府要轉(zhuǎn)變招商觀念,建立產(chǎn)業(yè)集群招商和綜合環(huán)境招商的新模式,而中央對此要加以引導(dǎo),建立以民生、環(huán)保、醫(yī)療和教育等多項(xiàng)指標(biāo)為核心的干部考核機(jī)制,把招商引資納入軌道內(nèi),雙輪并驅(qū)推動(dòng)招商引資走上可持續(xù)發(fā)展的陽光大道。
扭曲的政績觀
作為一名退休已賦閑在家的地方招商局長,呂誠信(化名)對招商引資有著特別的感情。這份情感不僅是因?yàn)樗H自組建了他們縣的招商局,更來自于多年奔波后經(jīng)他招的商和引進(jìn)的資金對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)所作出的貢獻(xiàn)。
提起當(dāng)年的經(jīng)歷,呂誠信依然覺得是風(fēng)光無限。他對《中國產(chǎn)經(jīng)新聞》記者說:“我是我們縣第一任招商局局長,那是2003年,剛成立那會(huì)兒,縣里非常重視招商工作,可以說是全縣大動(dòng)員,每個(gè)單位每年都分招商任務(wù),完不成就要給黃牌警告。”
作為一名招商局局長,呂誠信的大部分時(shí)間就是到全國各地去招商,參加各地的投資貿(mào)易洽談會(huì),最經(jīng)常去的是深圳、廈門、蘇州、浙江等沿海一帶。“廈門在每年的9月8日都會(huì)有一個(gè)投資貿(mào)易洽談會(huì),”呂誠信對此依然是記憶猶新。
投資貿(mào)易洽談會(huì)上的人每年都是熙熙攘攘。為了招商引資,各地都使出了渾身解數(shù)。除發(fā)動(dòng)老鄉(xiāng)、朋友、戰(zhàn)友等各種關(guān)系外,優(yōu)惠政策是各地政府最常用的殺手锏。“當(dāng)年我們?yōu)榱苏猩蹋芍^豁出去了。在土地和稅收方面都給予了最大的優(yōu)惠政策:所有由縣里征收的稅費(fèi)全免,縣級以上的稅收減半征收;項(xiàng)目還配套用地,土地免費(fèi)使用30年。”
利用土地和稅收方面的優(yōu)惠來招攬外商和外資是各地政府常用的招數(shù)。
有分析人士認(rèn)為,以上這些政策都嚴(yán)重違反了國家的財(cái)稅法紀(jì)和土地管理政策,這些政策不僅會(huì)造成地區(qū)、企業(yè)間的無序競爭,而且會(huì)致使地方國家稅收、財(cái)政收入以及土地的流失。對于此類政策,國家已出臺了多個(gè)文件給予糾正,要求各地進(jìn)行自我清理和廢止。
但各地的執(zhí)行情況并不是很理想,各地用稅收和土地優(yōu)惠政策攬商的現(xiàn)象依然是比比皆是。
今年6月份審計(jì)署發(fā)布的《關(guān)于2012年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》就是最好的證明。該報(bào)告顯示,地方政府違規(guī)出臺招商引資優(yōu)惠政策或用財(cái)政資金補(bǔ)貼競爭性企業(yè)的情況仍大量存在:18個(gè)省至2012年底仍在執(zhí)行的自定財(cái)稅優(yōu)惠文件有760多份,近兩年向企業(yè)減免或返還稅費(fèi)371.31億元;還將75.25億元財(cái)政資金用于補(bǔ)貼或興辦競爭性企業(yè),其中8.05億元補(bǔ)給了限制類行業(yè)。
與招商的火熱形成鮮明對比的是,我國各縣對民生投入嚴(yán)重不足。據(jù)上述審計(jì)工作報(bào)告顯示,抽查54個(gè)縣中有47個(gè)縣的民生投入多項(xiàng)未達(dá)標(biāo),比例高達(dá)87%。
造成兩者間鴻溝似差距的深層原因,唯GDP的考核機(jī)制被認(rèn)為是罪魁禍?zhǔn)住?/P>
“這一切根源還在GDP沖動(dòng)上。”接受《中國產(chǎn)經(jīng)新聞》記者采訪的國家行政學(xué)院公共管理教研部教授竹立家認(rèn)為,投資是拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的主要?jiǎng)恿Γ伊ⅠR見效。有經(jīng)濟(jì)增長率,就有政績,地方官員就能得到提拔,這里內(nèi)在的邏輯非常清晰,GDP沖動(dòng)是各地爭相投資的深層原因。
“增加民生、醫(yī)療、教育等領(lǐng)域的投資,政府一直在說,但其實(shí)投資占比很少。近幾年,國家投入的占比有所增加,那也只是在補(bǔ)以前的舊賬。”竹立家說。
在改革開放初期,以經(jīng)濟(jì)增長為主要內(nèi)容的考核機(jī)制的確對激勵(lì)官員、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面起到了一定的作用,但其負(fù)面效應(yīng)也正在凸顯。比如一些地方政府為了創(chuàng)造政績,不擇手段甚至涸澤而漁,出現(xiàn)了重復(fù)投資、低水平建設(shè)、招商引資等亂象。投資背后需要大量資金的支撐,這又衍生出土地財(cái)政和地方債務(wù)等問題,更衍生出產(chǎn)能過剩、投資消費(fèi)失衡等全國性難題。
完善干部考核機(jī)制
為什么我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展了,但人們卻更加浮躁?竹立家認(rèn)為,原因就是我們的社會(huì)服務(wù)沒有跟上,老百姓對未來沒有安全感,結(jié)婚的考慮買房的問題,孩子上學(xué)又考慮擇校的問題,平時(shí)拼命攢錢以應(yīng)對得病或者養(yǎng)老等問題。
另一方面公共資源分配又極端不公,比如,公共醫(yī)療資源80%在城市,城市的公共醫(yī)療資源80%用于公務(wù)員。竹立家表示,這都是需要改革的問題,這些都是民眾非常反感的問題,我們要落實(shí)八項(xiàng)規(guī)定,要走群眾路線,就要對此現(xiàn)象進(jìn)行改革和糾正。
而要改善這些問題,根源就是要增加民生投入,改革指揮干部行動(dòng)的指揮棒——干部考核機(jī)制。
6月28日至29日,全國組織工作會(huì)議在北京召開,國家主席習(xí)近平指出,要改進(jìn)干部考核的方法和手段,既看發(fā)展又看基礎(chǔ),既看顯績又看潛績,把民生改善、社會(huì)進(jìn)步、生態(tài)效益等指標(biāo)和實(shí)績作為重要考核內(nèi)容,再也不能簡單以國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)增長率論英雄。
完善干部考核機(jī)制、不唯GDP論英雄這已是專家、學(xué)者和政界的共識,關(guān)鍵是如何執(zhí)行和落實(shí)的問題。
竹立家建議,首先要轉(zhuǎn)變發(fā)展的觀念,發(fā)展不僅是經(jīng)濟(jì)增長,還是民生的增長、民眾看病難、上學(xué)難等一系列問題的解決。明確招商引資不是發(fā)展的唯一思路,發(fā)展到了一個(gè)很重要的階段,要轉(zhuǎn)變招商引資的重點(diǎn),不要把重點(diǎn)放在經(jīng)濟(jì)投資上,更要包括教育、醫(yī)療等這些社會(huì)服務(wù)。
“招商觀念也要轉(zhuǎn)型,要加大基礎(chǔ)型招商、環(huán)保型招商、民生招商和服務(wù)型招商,不僅是純經(jīng)濟(jì)招商。公共投入的方向要改變,要以公共投入來帶動(dòng)招商引資。但現(xiàn)實(shí)的情況是我們的公共投入依然是以政府經(jīng)濟(jì)投入為主,到處搞開發(fā)、搞新區(qū),大面積占用土地。”竹立家說。
再次就是改革干部的評價(jià)和任命體系。竹立家強(qiáng)調(diào),如果這個(gè)不改變,其他要改變都是一句空話,非GDP的考核機(jī)制,這種變化不是口頭上的,而是實(shí)質(zhì)上的變化,要制定一個(gè)能體現(xiàn)社會(huì)、民生、服務(wù)等多指標(biāo)的考核機(jī)制。
社科院農(nóng)村研究所研究員于建嶸曾撰文稱,中央層面要制定切實(shí)可行的政績考核指標(biāo)體系,把保障和改善民生、保持社會(huì)公平正義、確保社會(huì)和諧穩(wěn)定作為干部政績考核的重要內(nèi)容,并將這些內(nèi)容具體量化成可操作性的指標(biāo)體系。
這還不夠,要想從根本上解決GDP主導(dǎo)干部政績考核的問題,于建嶸認(rèn)為,還必須改變壓力型體制,讓民眾參與到對干部的政績評價(jià)和考核中來。在公共政策制定過程中,讓民眾有更多的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)。否則,壓力型體制沒有結(jié)構(gòu)性改善,在上級考核下級形成“政績共同體”的情況下,如果民眾的意見再流于形式的話,GDP主導(dǎo)干部政績考核的問題非但不能解決,只會(huì)愈加嚴(yán)重。
接受《中國產(chǎn)經(jīng)新聞》記者采訪的北京理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授胡星斗對此表示贊同。他表示,要取消唯GDP的考核機(jī)制,建立從以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為核心向以民生為核心的考核機(jī)制;從官員的政績?nèi)蚊聘淖優(yōu)槿罕姳O(jiān)督制,這樣才能從根本上扭轉(zhuǎn)招商引資亂象。
此外,竹立家建議,要加強(qiáng)剛性制度的約束,這是最根本的。“為什么廢除唯GDP論一直執(zhí)行不了,就是制度的剛性不夠,在執(zhí)行過程中大打折扣,而不是小打折扣。”
近年來,將GDP作為考核干部政績主要指標(biāo)的做法遭遇了眾多詬病,從中央到地方逐漸認(rèn)識到唯GDP論英雄的危害,也正在采取措施試圖改變目前這種GDP導(dǎo)向的政績評價(jià)體系。廣東、四川、重慶、南京等省市也已率先紛紛出臺新的考核辦法,逐步弱化甚至取消以GDP為核心的政績考核。這些地區(qū)的做法令人欣慰,但實(shí)際效果如何、能否達(dá)到預(yù)期目標(biāo),尚需時(shí)間的檢驗(yàn)。
轉(zhuǎn)變招商引資觀念
從現(xiàn)實(shí)情況而言,招商引資在以后很長時(shí)間內(nèi)仍是促進(jìn)一些地區(qū)、尤其是中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿Α?/P>
呂誠信表示,他們地處中部地區(qū)、資源和資金匱乏、交通不方便,招商引資是他們地區(qū)快速提高經(jīng)濟(jì)增長的唯一捷徑。當(dāng)年我們那有一個(gè)已倒閉好幾年的化肥廠,本來都要把設(shè)備當(dāng)作廢鐵給賣了,后來引進(jìn)了一個(gè)外資,化肥廠立馬就活了,解決了幾百名勞動(dòng)力就業(yè)的問題,現(xiàn)在每年納1000萬的稅,對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)做出了貢獻(xiàn)。
但隨著土地等資源漸趨緊缺、國家管理的加強(qiáng)以及地方財(cái)政的緊張,這種以稅收和土地來招商的引資老路已日漸式微,各地政府必須要轉(zhuǎn)變觀念,凸顯環(huán)境、區(qū)域和產(chǎn)業(yè)等優(yōu)勢,建立產(chǎn)業(yè)集群招商和綜合環(huán)境招商的新模式。
但現(xiàn)實(shí)情況是各地的招商現(xiàn)象依然非常混亂,據(jù)呂誠信介紹,盲目招商正成為目前各地招商引資中突出的新弊病,這體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是不切合實(shí)際,不考慮招來的商家和引進(jìn)的資金是否和當(dāng)?shù)貐^(qū)域的發(fā)展定位以及產(chǎn)業(yè)定位、區(qū)域優(yōu)勢相適應(yīng);二是盲目引進(jìn)沿海已淘汰或者重污染高耗能項(xiàng)目。
隨著民眾環(huán)保意識的提高,上述招商亂象而引發(fā)的沖突時(shí)有出現(xiàn),有些地方甚至醞釀為群眾性事件,其中以抵制PX項(xiàng)目最為典型:2007年廈門市廈門市民為反對PX項(xiàng)目“集體散步”,2011年大連市民萬人游行抵制PX項(xiàng)目,2012年寧波鎮(zhèn)海百名村民集體上訪,此外,成都、昆明、南京等地也相繼發(fā)生了反對PX項(xiàng)目的抗議事件。
呂誠信表示,這些現(xiàn)象希望能引起有關(guān)部門的重視,相比稅收、土地等違規(guī)違法現(xiàn)象,這種群眾性事件對社會(huì)的危險(xiǎn)更為惡劣,更為直接,將嚴(yán)重影響官民之間的關(guān)系,影響和諧社會(huì)的建設(shè)。
其實(shí)商人都是非常明智和理性的,呂誠信說,他們更為重視當(dāng)?shù)氐膶?shí)力和外界的環(huán)境,而非一味的優(yōu)惠政策。即使當(dāng)年我們開出了那么優(yōu)惠的價(jià)格,但招商效果也不顯著。
恰恰相反,他們縣近幾年對以往的招商政策有所糾正,比如不再給各單位分派任務(wù),工業(yè)用地都是有償使用,稅收政策也有所加大,但由于大環(huán)境和我們本身經(jīng)濟(jì)的變化,這幾年招商引資的成效卻非常顯著。據(jù)呂誠信介紹,目前他們縣開發(fā)區(qū)有好幾個(gè)大型項(xiàng)目都在建,比如汽車配件、摩托車和電動(dòng)汽車生產(chǎn)基地等。
“這一方面是因?yàn)橘Y金不像當(dāng)年那么匱乏,交通等外在的環(huán)境也有所改善,加上近幾年沿海產(chǎn)業(yè)正在向中西部轉(zhuǎn)移,中部地區(qū)憑借勞動(dòng)力等優(yōu)勢招商相對容易些。”呂誠信說,最關(guān)鍵的是我們縣這幾年加大了基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè),多條高速公路縱橫交錯(cuò),穿境而過,并提出了建設(shè)花園縣城的口號,投入了大量的資金對縣城進(jìn)行了綠化和美化,開辟了多處專供民眾娛樂的休閑娛樂廣場。
但這在業(yè)內(nèi)人士看來,還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,除了硬件,更重要的還是軟件的提升,比如政府觀念的轉(zhuǎn)念,從行政管理向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變,提高辦事效率和維護(hù)公平公正的市場競爭秩序,制定鮮明的城市定位和產(chǎn)業(yè)集群特點(diǎn),然后根據(jù)本地區(qū)的產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)、結(jié)合區(qū)域規(guī)劃和發(fā)展要求來尋找和鎖定潛在的目標(biāo)企業(yè)、機(jī)構(gòu)或領(lǐng)軍型人才。
此外呂誠信提醒,在招商過程中,要對準(zhǔn)備招來的商家和引入的資金進(jìn)行反復(fù)考察論證,比如個(gè)人的信用情況、企業(yè)的發(fā)展情況、個(gè)人的實(shí)力和企業(yè)的定位等,如果考察不慎,可能會(huì)引來一些“打腫臉充胖子”和華而不實(shí)的企業(yè),進(jìn)來后項(xiàng)目停滯不前甚至發(fā)生圈錢圈地等現(xiàn)象,這都有可能,需要特別注意。